【顧爾德專欄】中國跨境鎮壓背後的對台法律戰

日裔台籍媒體人矢板明夫遭暴力毆打，嫌犯持香港護照入境、作案前多次踩點，檢方認定是「預謀性、受雇跨境施暴」。這個案件讓人聯想起剛過世、來自香港的銅鑼灣書店店長林榮基。他書店背後的老闆桂民海、李波分別在泰國、香港遭中國特務帶往中國，林榮基本人則是在赴廣東時遭公安扣留。林榮基來台後，也曾在2020年遭統派人士潑漆，當時林榮基高額求償新台幣300萬元。他嚴肅地指出，如果無法請求高額賠償金，恐讓台灣民眾以為司法機關默許這種暴力行為，更讓潛在犯罪者有恃無恐。

在英國把抗議港人拖入領事館毆打

矢板、林榮基的案例，都可能強化台灣社會的寒蟬效應。尤其是中國剛通過《民族團結進步促進法》，其中第63條規定：「中華人民共和國境外的組織和個人，針對中華人民共和國實施破壞民族團結進步、製造民族分裂行為的，依法追究法律責任。」據媒體引述不具名國安官員的話，第63條是「全球第一部把『跨國鎮壓』加以法制化的惡法。」

除了矢板、銅鑼灣書店的例子，中國也被指在美國紐約設立「海外警察站」，在未經美國政府同意下監控、恫嚇海外異議人士；中國駐英國曼徹斯特總領事館2022年發生領事館人員衝出館舍，把館外合法抗議的香港人拖入館內毆打。最近台灣駐英代表姚金祥也對英國媒體表示，中國在倫敦興建設有許多密室的大型新使館，不排除可能被用來綁架、關押海外異議人士，包括被中國列入台獨黑名單的台灣人。



對於中國這些惡行，一般多以「跨境（國）鎮壓」（transnational repression）、「境外干預」（foreign interference）、「長臂管轄」（long-arm jurisdiction）等名詞來形容；中國司法部副部長胡衛列則反駁稱，將上述《民族團結進步促進法》第63條規定稱為「長臂管轄」並不客觀。他說，通過國內立法防範分裂破壞活動，這是主權國家固有的立法職權，也是國際社會通行作法。到底中國這些作為在法理上要如何定位？中國政府的合理化說詞有無法理基礎？

「長臂管轄」源自美國判例

中國對海外異議人士，以及主張台灣／中華民國獨立主權者的控罪，最常被概括稱為「長臂管轄」。這個詞源自美國，由於美國各州法院不屬聯邦政府，只能審理與自己州相關的案件；隨著商業活動發達，跨州民事糾紛愈來愈多，一個加州商人可能控告一家紐約州公司詐欺，因此各州法院必須面臨如何處理其他州自然人和法人的管轄權問題。

1945年華盛頓州政府與一家在德拉瓦州註冊、總部設在密蘇里州的「國際鞋業公司」（International Shoe Co.）的訴訟案，奠定了現代長臂管轄的憲法基礎。國際鞋業在華盛頓州未設立辦公室，卻僱用了十多名業務員招攬業務，接單後傳回總部，再由外州直接運送給客戶。華盛頓州依州法要求國際鞋業公司分攤「失業補償基金」，但公司拒絕繳納，理由是公司在華盛頓州並沒有辦公室或代理人可以合法接收送達文件。依1877年Pennoyer v. Neff判例，管轄權必須建立在「屬地」基礎上，也就是被告必須「現身」（present）在這個州境內，或者法院能夠親自送達傳票給被告或其在該州的代理人，否則法院無管轄權。國際鞋業公司援引此判例抗辯。



這個案子上訴到聯邦最高法院，最後判決華盛頓州法院有管轄權，理由是「最低限度聯繫」（minimum contacts）原則──即使被告未「現身」在某州境內，只要這名被告與這個州有足夠的聯繫，且行使管轄權不違反「公平對待與實質正義」（fair play and substantial justice），法院仍可對其行使屬人管轄權。《國際鞋業公司訴華盛頓州案》（International Shoe Co. v. Washington）成了「長臂管轄」的憲法正當性基礎。從此，各州也紛紛立法落實長臂管轄原則，允許自家法院的手臂可以伸長到其他州。

美國將其擴大運用至國際事務

不過近二十多年來，「長臂管轄」概念已被擴大運用，尤其在國際事務上。美國政府利用法律手段、金融制裁、進出口管制來對付境外自然人、法人甚至外國政府，也常被概括稱為「域外管轄權」（extraterritorial jurisdiction）。2025年美國對中國石化煉油企業與伊朗石油交易的制裁，就是一個例子。



美國依據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）以及制裁伊朗的行政命令，凍結被財政部海外資產管制辦公室（OFAC）列入「特別指定國民清單」（SDN List）的外國企業資產；任何與這些企業交易者，也可能失去進入美國金融體系與美元清算網絡的資格。

一個經典例子是2014年法國巴黎銀行（BNP Paribas）與被美國制裁的蘇丹、伊朗、古巴等國進行金融交易。雖然許多交易發生在海外，但因涉及美元清算、使用紐約金融系統而遭美國司法部追訴，最終巴黎銀行認罪，並支付高達89億美元罰款。另一個例子是，2025年3月美國以涉伊朗石油交易為由，將5家中國石化企業列入SDN清單，理由是它們經手伊朗原油的採購或加工。

早已超出「「最低限度聯繫」原則

此外，美國《出口管制改革法》（ECRA）授權商務部工業與安全局（BIS）制定《出口管制條例》（EAR），其中「外國直接產品規則」（FDPR）是個殺手鐧：即使產品完全在美國境外生產，只要生產過程使用源自美國的特定技術、軟體或設備，美國就可以主張對這項產品的出口與再出口管轄權。這也是美國限制使用美國技術生產的先進晶片供應特定中國實體的重要法源。



嚴格來說，OFAC制裁、BNP Paribas案與FDPR等域外管轄案例，法理基礎已超出「最低限度聯繫」原則原本設定的範疇，而更接近「效果原則」（effects doctrine）：只要行為對美國的金融體系、國家安全或科技優勢產生實質效果，美國就主張管轄，不問行為人是否與美國有傳統意義上的「接觸」。

近年來，美國把這種域外管轄權運用在對中國的經貿、科技戰上；中國也進行反制，2021年訂定了《反外國制裁法》，對參與外國制裁中國者凍結財產、禁止入境、限制投資或禁止交易。同年，中國也公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，其中規定：若中國認定某國法律「不當域外適用」，中國可以發布「阻斷令」，要求中國企業不必遵守。今年五月，中國商務部首次依據此法宣布阻斷美國對上述5家石化煉油企業的制裁。

長臂管轄原本為民事程序法爭議

這場美中經濟領域的「域外管轄權」戰爭，相較之下，美國比較強勢地把「法律手臂」向外延伸，而中國則是被動築起防火牆。不過，這場法律戰多已超出當年美國各州爭取「長臂管轄」的範疇──原本那是民事程序法上的爭議，也就是哪家法院可以處理哪些人的民事糾紛。

經濟戰中的域外管轄，和中國指控港人、海外中國僑民、台灣人甚至外國人鼓吹分裂、獨立，進而制裁對方、搞「跨境（國）鎮壓」的法理基礎相同嗎？很多人都會把中國剛通過《民族團結進步促進法》當作最近一連串對台灣強勢作為的法源──包括據傳中國壓迫肯亞拒絕持有台灣護照的旅客入境。其實，在《民族團結進步促進法》實施前，中國已建構了「跨境鎮壓」的法律基礎，例如，2020年《港區國安法》第38條已明示域外刑事追訴權──即使非香港居民在海外有危害香港國安行為也可能觸法。2024年《懲治台獨頑固分子22條意見》（《懲獨22條》）也對「台獨頑固分子」主張域外刑事追訴權。《懲獨22條》只是由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部及司法部聯合發布的「司法意見」，而它宣稱其法源是《反分裂國家法》和《刑法》、《刑事訴訟法》。

保護性管轄與「長臂管轄」核心不同

中國「跨境鎮壓」更基礎的法源是1997年《刑法》，其中總則第一章以及第二篇第一章「危害國家安全罪」下的「分裂國家罪」，本來就允許對「危害中國國家安全」的行為主張域外效力，這是比《反分裂國家法》、《民族團結進步促進法》更早設立的法律框架。而之後《反分裂國家法》的重要性，在於將台灣問題明確納入反分裂的國家法律框架；更晚的《民族團結進步促進法》則將域外管轄從「危害國安／分裂國家」進一步擴大到「破壞民族團結」。

回過頭來看，中國司法部副部長胡衛列為《民族團結進步促進法》第63條的境外追責規定的辯護合不合理？如果這句話是在為上述中國《刑法》主張的域外效力辯護，並非完全沒有道理。因為這個域外效力的法源，是國際法上的「保護性管轄」（protective jurisdiction），亦即：即使犯罪完全發生在外國，但只要危害本國重大利益，仍可以立法處罰以保障國家利益。例如，在海外偽製本國貨幣、護照、策畫恐怖攻擊等。所以保護性管轄的核心判斷標準是：這個行為是否侵害了本國的核心利益，而非「長臂管轄」原則下行為者跟本國有沒有聯繫、法院有沒有管轄權。這也是為什麼中國會一直對外宣稱「台灣問題是中國核心利益」，要求其他國家不能碰觸。而這點才是中國對台灣法律戰的核心問題。

「跨境」凸顯兩岸屬不同司法管轄

即使用「保護性管轄」做辯護，也不能合理化中國在海外的施壓、騷擾甚至施暴等跨境鎮壓。「跨境鎮壓」概念最早是社會學者摩斯（Dana Moss）在2016年提出來，她用這個概念研究阿拉伯之春後敘利亞、利比亞和葉門等地政府對流亡者、僑民的壓迫。之後自由之家（Freedom House）建立「跨國鎮壓資料庫」（Transnational Repression Database, TNR Database），仍然把重點放在對僑民（diaspora）中異議人士的壓迫。



有人認為台灣和中國「一邊一國」，不該用「跨境鎮壓」一詞。其實，近年來自由之家在討論TNR時，也把對象放寬到非僑民，例如對外國記者、外國學者的壓迫。此外，使用「跨境」一詞也正可以顯示台灣與中國屬於不同的司法管轄領域。不過，有些學者認為還是要把範圍限縮在僑民，以免焦點渙散，對於非本國人的壓迫則應用「境外干預」（foreign interference）來描述；對此，目前學術討論仍無定見。

迎擊中國域外法律戰

不論是基於「長臂管轄」、「域外管轄」或「保護性管轄」的法理，都不能合理化跨境鎮壓。國際法普遍反對跨國鎮壓，並非否定一國依法主張域外管轄，而是因為許多跨國鎮壓越過立法管轄與司法管轄的界線，在其他國家領土上執法，甚至藉威脅、暴力和監控等方式，侵害他國主權與個人基本權利。

釐清「長臂管轄」、「域外管轄」與「保護性管轄」的差異，不是要準備和中國進行一場法學思辨，而是如英國智庫「中國戰略風險研究所」（CSRI）5月發布報告所稱，中國正以法律為武器，進行一場域外法律戰（extraterritorial lawfare），威嚇外界配合其對台灣個人與法人施壓，並對特定人士進行跨境鎮壓。這是台灣要備戰、贏戰的重頭戲。

本文作者為資深新聞工作者、專欄作家